關于《藥品管理法（草案）》二至四章的解讀及疑問

日期：2019/5/9

4月23日下午，十三屆全國人大常委會第十次會議閉幕會，會議對藥品管理法修訂草案和疫苗管理法草案進行了第二次審議。據了解，此次會議審議的藥品管理法修訂草案是一次對《藥品管理法》的全面修訂。不過，筆者對此前草案里一些章節的疑問和解讀有著不同的見解。

第二章藥品研制和注冊

本章為新增章節。

第二十條，對正在開展臨床試驗的用于治療嚴重危及生命且尚無有效治療手段的疾病的藥物，經醫學觀察可能獲益，并且符合倫理原則的，經審查、知情同意后可以在開展臨床試驗的機構內免費用于其他病情相同的患者，將其納入受試者范圍。

——這種情況是否可能會引起受試范圍不斷擴大化？

第二十二條對申請注冊的藥品，國務院藥品監督管理部門應當組織藥學、醫學和其他技術人員進行審評，對藥品的安全性、有效性以及申請人保障藥品安全性、有效性的質量管理、風險防控和責任賠償等能力進行審查；符合條件的，發給藥品注冊證書。

國務院藥品監督管理部門對直接接觸藥品的包裝材料和容器一并審批。

——未來對責任賠償能力如何進行審查呢？需要提前簽訂具備相應風險敞口覆蓋的保險協議？即使是企業，當發生藥害事件時，自有資金不一定具備償付能力。

——將內包材的審批合并進了藥品注冊文件內，但是之前提到的原料、輔料卻不在這個關聯審批內。

第三章藥品上市許可持有人

本章為新增章節。

第二十六條取得藥品注冊證書的，為藥品上市許可持有人。

藥品上市許可持有人應當遵守本法規定，對藥品的非臨床研究、臨床試驗、生產經營、上市后研究、不良反應監測及報告與處理等承擔責任。

藥品上市許可持有人的法定代表人、主要負責人對藥品質量全面負責。

——在本法修訂后，過往已經取得藥品注冊證書的，是否均屬于藥品上市許可持有人？

——大部分中藥飲片是沒有注冊證書的，那么中藥飲片是否屬于上市許可持有人？如果不是，那么與本草案后續部分條款有沖突。

——部分放射性藥品也是沒有注冊證書的，同樣情況，這些藥品是否屬于上市許可持有人。

第二十七條藥品上市許可持有人應當建立藥品質量保證體系,配備質量負責人獨立負責藥品質量管理。

——本草案通篇提到的是質量負責人。質量受權人已經沒有角色空間了。

第二十八條藥品上市許可持有人可以自行生產藥品，也可以委托藥品生產企業生產。

藥品上市許可持有人自行生產藥品的，應當依照本法規定取得藥品生產許可證；委托生產的，應當委托符合條件的藥品生產企業，并與其簽訂委托協議和質量協議。藥品上市許可持有人和受托生產企業應當嚴格履行協議約定的義務。

國務院藥品監督管理部門制定藥品委托生產質量協議指南，指導、監督藥品上市許可持有人和受托生產企業履行藥品質量保證義務。

疫苗、血液制品、麻醉藥品、精神藥品、醫療用毒性藥品不得委托生產;但是,國務院藥品監督管理部門另有規定的除外。

——放射性藥品允許委托生產，這個未來如何約束不需要注冊證書的放射性藥品呢？

第二十九條藥品上市許可持有人必須對藥品進行質量檢驗、審核。不符合國家藥品標準的,不得銷售。

藥品上市許可持有人應當建立藥品上市放行規程，對藥品生產企業出廠放行的藥品進行審核，經質量負責人簽字后方可放行。

——不符合國家藥品標準的，不得銷售。但是，具體藥品不符合相應注冊標準的，是否可以銷售？

——放行已經是質量負責人的職責了，質量受權人這個角色要壽終正寢了。

第三十一條藥品上市許可持有人、藥品生產企業、藥品經營企業委托儲存、運輸藥品的，應當對受托方的質量保障能力和風險管理能力進行評估，與其簽訂委托協議，明確藥品質量責任、操作規程等內容，并對受托方進行監督。

——藥品生產企業已經被允許委托第三方進行儲存了。而且該法條沒有禁止藥品在放行前不得委托第三方儲存。未來藥品生產企業具備相應生產能力的儲存條件，已經不會再是硬性的要求，可以節約相當大一部分硬件投資和維護資金。

第三十五條中藥飲片生產企業履行藥品上市許可持有人的相關義務，對中藥飲片的生產、銷售、不良反應報告等負責；建立中藥飲片質量追溯體系，對中藥飲片生產、銷售實行全過程管理，保證中藥飲片安全、有效、可追溯。

——這條非常值得商榷。中藥飲片基本是不需要注冊證書的，而且目前各地開辦中藥飲片生產企業時在生產品種控制時相對一般藥品容易得多。如果中藥飲片也可以成為上市許可持有人，那么會不會出現張三李四王二麻子把藥典一部里面的普通飲片全給弄成上市許可持有人，這樣子會不會口子放得太大，亂成麻？現在中藥飲片本身已經夠亂了，未來會不會更亂？

第三十六條經國務院藥品監督管理部門批準，藥品上市許可持有人可以轉讓藥品注冊證書。

藥品注冊證書的受讓方應當具備保障藥品安全性、有效性的質量管理、風險防控和責任賠償等能力，依法全面履行藥品上市許可持有人義務。

——此條的放開，未來注冊證書的轉讓要比目前技術難度要容易多，有利于降低無意義的壁壘。

第四章藥品生產

第三十七條開辦藥品生產企業,須經企業所在地省、自治區、直轄市人民政府藥品監督管理部門批準并發給藥品生產許可證。無藥品生產許可證的，不得生產藥品。

——修訂后，GMP證書已經不存在了。

第三十八條開辦藥品生產企業,必須具備以下條件：

(一)具有依法經過資格認定的藥學技術人員、工程技術人員及相應的技術工人;

——此處出現“具有依法經過資格認定的工程技術人員”，沒有變動。但是在過往的實踐中，生產許可證、GMP證檢查時，檢查員有關注過這個方面嗎？

第四十二條生產藥品所需的原料、輔料,必須符合藥用要求、藥品生產質量管理規范的有關要求。

——原料、輔料未來到底是關聯審批還是如何操作？本法草案沒有進行規定。

——實踐中很多輔料，如何界定是否符合藥用要求？實踐中的難題，目前仍然沒有清晰的解釋。

第四十四條藥品上市許可持有人、藥品生產企業、藥品經營企業和醫療機構中直接接觸藥品的工作人員，必須每年進行健康檢查。患有傳染病或者其他可能污染藥品的疾病的，不得從事直接接觸藥品的工作。

——該條規定的“每年”是指“每個自然年度”還是指“前次與本次體檢時間跨度必須在365天內”？如果是每個自然年度，那么2018年1月份和2019年12月兩次體檢是否合法？如果是后者，那么未來體檢時間將變得相當的緊張。

第四十五條直接接觸藥品的包裝材料和容器，必須符合藥用要求，符合保障人體健康、安全的標準。

不得使用未經批準的直接接觸藥品的包裝材料和容器。

對不合格的直接接觸藥品的包裝材料和容器，由藥品監督管理部門責令停止使用。

——在生產過程中使用的，而不是用于藥品市售時的，直接接觸藥品的包裝材料和容器，是否屬于該法條規定范圍內？如果不是，該法條釋義不明確。如果是，目前實踐沒有對這類的包裝材料和容器進行過行政許可，未來如何批準？

第四十七條藥品包裝必須按照規定印有或者貼有標簽并附有說明書。

——所有藥品包裝都必須附有說明書，這個實踐是不是做得到？有些藥品包裝可是相當的小。

以下為《藥品管理法（修訂草案）征求意見》主要內容

藥品管理法（修訂草案）征求意見

2019-04-26 至 2019-05-25

征求意見指出，社會公眾可以直接登錄中國人大網（www.npc.gov.cn）提出意見，也可以將意見寄送全國人大常委會法制工作委員會（北京市西城區前門西大街1號，郵編：100805。信封上請注明藥品管理法修訂草案征求意見）。征求意見截止日期：2019年5月25日。

▍征求意見的內容：

4月12日，憲法和法律委員會召開會議，再次進行了審議。現將藥品管理法（修正草案）主要問題的修改情況匯報如下：

仍有規定需要修改   

一、有的常委委員、部門、專家和社會公眾提出，藥品管理法自2001年修訂后，沒有進行大的修改，修正草案主要是對實行藥品上市許可持有人制度等作出規定，其他有些規定也應根據藥品行業發展和監管需要進一步修改完善。

修正改為修訂

建議將藥品領域改革成果和行之有效的做法上升為法律，按照藥品全過程、全鏈條管理要求完善有關規定，對存在的突出問題及時予以規范，將修正草案改為修訂草案。

涉及疫苗管理的內容納入疫苗管理法

同時，要處理好與正在制定的疫苗管理法的關系。憲法和法律委員會經研究，建議采用修訂方式對藥品管理法進行修改，按照藥品研制與注冊、藥品生產、藥品經營、藥劑管理、上市后管理等環節調整結構，并將有些涉及疫苗管理的內容納入疫苗管理法。

全面提升藥品質量     

二、有的常委委員、地方和專家提出，應當在總則中體現藥品管理的基本要求。憲法和法律委員會經研究，建議增加規定：藥品管理應當以人民健康為中心，建立科學、嚴格的監督管理制度，全面提升藥品質量，保障用藥安全、有效、可及。（修訂草案第三條）

藥品管理各方參與 

三、有的常委委員、部門、專家和社會公眾提出，藥品管理工作需要各方面共同參與、齊抓共管、形成合力，建議增加有關社會共治的內容。憲法和法律委員會經研究，建議增加規定：

一是各級政府、新聞媒體應當加強藥品安全的宣傳教育和知識普及工作。

二是發揮藥品行業協會作用，加強行業自律。

三是對在藥品研制、生產、經營、使用和監督管理活動中做出重大貢獻的單位和個人給予表彰、獎勵。（修訂草案第十二條、第十三條、第十四條）

立法鼓勵新藥創制

四、有的常委委員、部門和社會公眾提出，應當有針對性地鼓勵新藥研制；臨床試驗是藥品研制的關鍵環節，應當對倫理審查、保障受試者合法權益、適當擴大受試者范圍作出規定。憲法和法律委員會經研究，建議增加規定：

一是支持以臨床價值為導向的藥物創新研究。

二是開展藥物臨床試驗應當符合倫理原則，明確倫理委員會的職責。

三是開展藥物臨床試驗應當如實說明風險，取得受試者同意，保護受試者合法權益。

四是對正在開展臨床試驗的符合條件的藥物，經審查可免費用于臨床試驗機構內的其他病情相同的患者。（修訂草案第十五條、第十八條、第十九條、第二十條）

藥品上市許可持有人責任需厘清

五、有些常委委員、部門、地方和社會公眾提出，修正草案對藥品上市許可持有人的責任規定得不夠全面、清晰，應當進一步明確藥品上市許可持有人在各個環節的責任。

憲法和法律委員會經研究，建議對藥品上市許可持有人作專章規定，增加規定：

一是藥品上市許可持有人應當對藥品的非臨床研究、臨床試驗、生產經營、上市后研究、不良反應監測及報告與處理等承擔責任。

二是藥品上市許可持有人應當建立藥品質量保證體系，配備質量負責人獨立負責藥品質量管理。

三是藥品上市許可持有人應當與受托進行藥品生產、經營、儲存、運輸的企業簽訂協議，保證這些企業持續具備質量保障和風險管理能力。（修訂草案第二十六條第二款，第二十七條，第二十八條第二款、第三款，第三十條第二款，第三十一條）

允許藥品注冊證書轉讓

六、有的常委委員、部門和社會公眾提出，應當明確藥品注冊申請的要求，對附條件批準臨床急需的治療嚴重疾病的藥品作出規定，允許藥品注冊證書轉讓，加強藥品生產過程中的變更管理，規范網絡銷售藥品行為。

憲法和法律委員會經研究，建議增加規定：

一是申請人應當提供真實、充分、可靠的研究數據、資料和樣品，證明藥品的安全性、有效性和質量可控性。

二是對符合條件的急需藥物可以附條件批準。

三是經過批準，藥品上市許可持有人可以轉讓藥品注冊證書，并明確受讓方的條件和義務。

四是對藥品生產過程中的變更實行分類管理，重大變更應當審批，其他變更應當備案或者報告，并應當對變更事項的影響進行全面評估、驗證。

不得通過藥品網絡銷售平臺直接銷售處方藥

藥品網絡銷售第三方平臺提供者應當備案，履行資質審查、制止和報告違法行為、停止提供網絡銷售平臺服務等義務，并明確不得通過藥品網絡銷售第三方平臺直接銷售處方藥。（修訂草案第二十一條第二款、第二十三條、第三十六條、第四十一條、第五十八條）

加強藥品上市后管理  

七、有的常委委員、部門和地方提出，加強藥品上市后管理，是不斷提高藥品質量、保障藥品安全的重要環節，建議進一步完善相關內容。

憲法和法律委員會經研究，建議對藥品上市后管理作專章規定，增加規定：

一是藥品上市許可持有人應當主動開展藥品上市后研究。

二是藥品上市許可持有人應當開展不良反應監測，對已識別風險的藥品及時采取風險控制措施。

三是藥品上市許可持有人應當對附條件批準的藥品采取相應風險管理措施，在規定期限內完成相關研究工作。（修訂草案第七十二條、第七十四條、第七十七條）

加強藥價監管、開展成本調查

八、有些常委會組成人員、地方和社會公眾提出，藥品價格虛高和供應短缺是藥品領域的突出問題，建議采取措施加強藥價監管，保障藥品供應。憲法和法律委員會經研究，建議增加規定：

一是國家對藥品價格進行監測，必要時開展成本價格調查，加強藥品價格監督檢查，依法查處藥品價格違法行為，維護藥品價格秩序。

短缺藥品可適當價格干預

二是國家實行短缺藥品預警和清單管理制度。

三是國家鼓勵短缺藥品的研制和生產，對臨床急需的短缺藥品及原料藥予以優先審評審批。

四是國務院有關部門可以對短缺藥品采取適當的生產、價格干預和組織進口等措施，保障藥品供應。

五是藥品上市許可持有人、藥品生產經營企業應當履行社會責任，保障藥品的生產和供應。（修訂草案第七十八條、第八十八條、第八十九條第一款、第九十條、第九十一條、第九十二條）

加大藥品違法行為處罰力度 

九、有的常委委員、地方和社會公眾提出，應當進一步加大對藥品違法行為的處罰力度，提高違法成本，嚴懲重罰，形成震懾。憲法和法律委員會經研究，建議作如下修改：

一是增加應受處罰的行為種類。對未按照規定開展藥品不良反應監測或者報告，境外企業在中國境內設立的藥品上市許可持有人代表機構或者指定的企業法人未依法履行相關義務，藥品網絡銷售第三方平臺未履行資質審查、報告違法行為、停止提供網絡銷售平臺服務等義務以及編造、散布虛假藥品安全信息四類違法行為，增加規定相應的法律責任（修訂草案第一百一十八條、第一百二十一條、第一百二十二條、第一百三十八條）。

二是加大處罰力度。對無證生產經營藥品、生產銷售假藥劣藥、違反藥品生產質量管理規范或者藥品經營質量管理規范等違法行為，提高罰款額度。

增加懲罰性賠償

落實處罰到人，對從事生產銷售假藥劣藥單位的法定代表人、主要負責人、直接負責的主管人員和其他責任人員，增加依法追究刑事責任的規定；對依法不認為是犯罪或者不構成犯罪的，增加可以給予行政拘留的規定（修訂草案第一百零九條、第一百一十條、第一百一十一條、第一百一十二條第一款等）。

三是增加懲罰性賠償。生產假藥、劣藥或者明知是假藥、劣藥仍然銷售，造成死亡或者健康嚴重損害的，受害者可以主張相應的懲罰性賠償。（修訂草案第一百三十六條第二款）

此外，還對修正草案作了一些文字修改。